MODERNISATION DES SERVICES FONCIERS :

Schéma directeur de modernisation des services fonciers

Documents préparatoires

- Rapport ATW & consorts, janvier 2005 : premières réflexions sur les modalités de modernisation des services fonciers. Premières propositions techniques et premières estimations chiffrées.

- Rapport Eurata, janvier 2006 : conception des opérations techniques, premiers éléments sur la viabilité économique de la modernisation

Viabilité économique de la modernisation des services fonciers

Dans un premier temps, il convient de ne pas se focaliser sur les options technologiques, afin de prioriser l’évaluation de la viabilité économique de la modernisation des services fonciers. L’enjeu est de parvenir à un service public compétent, fiable et pérenne, dont le niveau d’équipement doit correspondre à une capacité autonome de prise en charge des coûts de fonctionnement en raison des faibles ressources budgétaires alloués par l’Etat central.

Plusieurs scénarios ont été élaborés. Des choix restent à effectuer.

Scénario Eurata « modernisation complète »

Ce scénario correspond aux éléments d’intervention proposés par Eurata :

Viabilité économique

Investissement initial
1 service modernisé = 665.000 €
29 services fonciers modernisés = 19.285.000 € - 66.000 € / service foncier

Coût annuel de fonctionnement
1.914.000 € pour 29 services fonciers
Déficit annuel par service foncier = 50 à 55.000 €
Déficit annuel cumulé sur 29 services fonciers = entre 1.5 et 1.600.000 €

Contraintes et conditions de mise en œuvre
Explosion des coûts de fonctionnement (ex. : les consommables représentent 67 fois le budget de fonctionnement actuellement alloué).
Création d’un fonds autonome : processus indispensable, mais de mise en œuvre longue, en décalage avec les délais de mise en route des opérations de modernisation
Accroissement d’activités par 3
Accroissement des salaires par 3, problème de conformité à la grille salariale de la fonction publique. L’étude ne mentionne pas d’augmentation des effectifs.
Accroissement des coûts de l’immatriculation par 2 : en contradiction avec les conclusions de l’étude de la BM (Jacoby / Minten) pour laquelle le coût de la sécurisation n’est pas viable au-delà de 60 $ / ha .

La viabilité économique de ce scénario de modernisation « complète » des services fonciers paraît inaccessible. L’investissement initial est lourd (équivalent à 50 % du budget du plus important partenaire financier du PNF -projet foncier MCA-), mais ce coût de départ, à étaler sur plusieurs années, n’est sans doute pas la principale contrainte. En revanche, le niveau de coût de fonctionnement, évalué de manière détaillée et cohérente par l’étude Eurata, s’avère peu réaliste. Même en multipliant l’activité et les salaires par 3, en doublant le coût de l’immatriculation, déjà inabordable pour le plus grand nombre, cette proposition présente une balance déficitaire de près de 7.000 € (Ar. 17.500.000 / 87.500.000 Fmg) par service .

L’idée d’une dotation complémentaire de fonctionnement semble difficile à concrétiser ; elle s’inscrit en contradiction avec une proposition visant à l’autonomisation « virtuelle » des services et avec le montage d’un Fonds National Foncier. Non seulement, les services fonciers ne rapporteraient plus aucune ressource financière à l’Etat central, mais de surcroît, l’Etat devrait maintenir un niveau de subvention plus élevé qu’à l’heure actuelle !

Impact sur la sécurisation foncière

Selon l’estimation de Eurata, le volume actuel théorique d’immatriculation se limiterait à 37 titres / an / service, soit 1.073 titres par an. Cette estimation est assez juste et se rapproche de la moyenne de titres délivrés chaque année durant la période 1992 / 2000 : 1.220 titres / an pour l’ensemble du pays.

L’hypothèse d’un triplement des activités porterait le nombre des immatriculations à 3.660 titres par an, soit un niveau de sécurisation foncière toujours dérisoire au regard de l’immensité des terrains sans aucune garantie : il y a à Madagascar plusieurs millions de parcelles agricoles et urbaines qui attendent une reconnaissance et une formalisation écrite.

Avec un tel objectif quantitatif, le coût de revient de la sécurisation par le titre atteindrait des niveaux records :

- Coût de fonctionnement d’un service foncier modernisé : 88.000 €, si salaires triplés
- Coût de fonctionnement de l’ensemble des services : 2.552.000 €, si salaires triplés
- Soit un coût de revient du titre foncier de 697 € !

Ces chiffres sont à moduler en fonction de la proportion de terrains qui pourraient être titrés par opérations cadastrales.

Néanmoins, il y a, dans ces chiffres, la démonstration économique de la faillite annoncée du système Torrens, s’il est étendu dans le contexte actuel à l’ensemble du territoire malgache, en raison du décalage entre le coût de ce système de gestion foncière et les ressources économiques locales, notamment en milieu rural. Ce système correspondait à une gestion foncière adaptée aux conditions économiques du début du siècle dernier, quand la Colonie cherchait à garantir les droits de quelques entrepreneurs ruraux et de parcelles dans les premiers centres urbains. Il ne peut plus répondre, en aucun cas, à une demande généralisée, exprimée aujourd’hui par une grande part de la population rurale et urbaine.

En revanche, ce système semble plus approprié au foncier urbain et à la sécurisation foncière des entreprises, pour qui les coûts d’obtention d’un titre ne sont pas rédhibitoires. Il est recherché par les entrepreneurs une garantie maximale des droits pour sécuriser l’investissement ; le coût d’obtention de la protection des droits n’est pas aussi déterminant que pour un exploitant agricole familiale.

Il y a donc lieu de concevoir une nouvelle vision, conforme aux orientations de la Lettre de Politique Foncière, qui soit économiquement viable et qui permettre de répondre à la demande sociale de sécurisation foncière.

Devenir des services fonciers

Ce scénario prévoit une amélioration d’ensemble des conditions de travail et de la productivité des services fonciers. Les concepteurs de ce scénario sont tout à fait conscients de la nécessité d’une profonde restructuration, mais leur proposition en la matière reste de faible portée. Il n’est envisagé aucune modification des domaines de compétence des services fonciers qui permettrait pourtant de les soulager d’une tâche immense −1/2 million de demandes d’acquisition de terrains non satisfaites−, en disproportion de leurs capacités.

Dans la mesure où la viabilité de ce scénario tient à des prérequis difficilement envisageables et où l’impact sur la sécurisation foncière du plus grand nombre restera faible malgré des coûts de fonctionnement très élevés, il est probable que les services fonciers ne puissent entretenir les équipements financés et retrouvent, à terme, des carences de fonctionnement identiques à la situation actuelle. Ce scénario risque de conduire à des « cimetières » de véhicules et d’ordinateurs, susceptibles de compromettre l’obtention de nouveaux appuis financiers.

Scénario « zéro intervention »

On entend parfois par dépit : « il faut tout brûler », « il faut faire table rase de ces archives en ruine et tout recommencer ».

Ce raisonnement est inacceptable.

Cf. justifications formulées par l’étude ATW

• + autres arguments : la gestion foncière décentralisée ne peut fonctionner sans services fonciers (PLOF,…)
• un siècle d’archives foncières : patrimoine national, mémoire à sauvegarder d’urgence
• crédibilité de l’Etat et de sa capacité à garantir la propriété privée titrée

Devenir des services fonciers

Cette option condamne définitivement les services fonciers. Elle reviendrait à un abandon de la garantie des droits de propriété par l’Etat et priverait l’économie nationale de l’un de ses fondements. Cette option serait particulièrement lourde de conséquences et ne peut être retenue.

 

Scénario « couple Service Foncier / Guichet Foncier »

Ce scénario envisage une modernisation des services fonciers a minima, en liaison avec un transfert de compétences vers les collectivités locales. Il s’agit de concevoir un dispositif articulant les services fonciers de l’Etat et les guichets fonciers communaux en perspective d’une capacité optimale de réponse à la demande massive en sécurisation foncière.

Viabilité économique

Investissement initial
1.000 communes sur 1.500 sur 10 à 15 ans
Coût moyen d’un guichet foncier = 40.000 $

Coût annuel de fonctionnement
Investissement total sur 1.000 communes : 40.000.000 $ 4.800 $ / an / commune, soit 4.800.000 $ pour 1.000 communes.
Déficit ? normalement = 0, mais donnée encore inconnue, à suivre auprès des sites pilotes

Contraintes et conditions de mise en œuvre
500 communes non concernées
Investissement initial très lourd, à étaler dans le temps
Immense chantier de renforcement de capacités des collectivités et formation des opérateurs
Risque d’une multiplication des pratiques clientélistes, à suivre dans le cadre de l’Observatoire du Foncier pour la conception de « balises ».

La viabilité économique de ce transfert de compétences foncières vers les collectivités locales est conditionnée à :

- la capacité des communes à rendre un service foncier de proximité, fiable et fournissant les garanties escomptées ;
- l’évolution des ressources des guichets fonciers dans le temps : d’abord prise en charge financière sur le produit de la délivrance des certificats fonciers, puis pérennisation financière par le produit de la fiscalité foncière locale, accru grâce au guichet foncier communal.

Reste à déterminer les actions de modernisation à conserver pour permettre aux services fonciers de fonctionner de manière optimale dans ce nouveau cadre institutionnel.

Impact sur la sécurisation foncière

Moyenne de certificats délivrés par commune et par an : entre 175 et 700, soit une moyenne estimée à 430 certificats par an.
4.800 $ de budget de fonctionnement annuel par commune, soit un coût moyen de 11 $ / certificat foncier, à la charge du demandeur.

En fonction de la montée en puissance des dispositifs de gestion foncière décentralisée et d’une programmation PNF fixant un espace d’interventions de 1.000 communes sur 10 à 15 ans, 175.000 à 700.000 certificats fonciers seront distribués par an lorsque la « vitesse de croisière » sera atteinte, soit une moyenne estimée à 430.000 certificats par an.

Devenir des services fonciers

Ce scénario implique un recentrage des activités des services fonciers :

• Fonction de conservation, avec des moyens plus performants et des formations professionnelles adéquates, pour un meilleur service public de garantie des droits et de gestion de la propriété privée titrée ;
• Une nouveauté : fonction d’appui-conseil auprès des collectivités pour la mise en œuvre de dispositifs de gestion foncière décentralisée (fourniture de Plan Local d’Occupation Foncière —version initiale—, conseil aux communes, appui aux collectivités pour le suivi des prestations d’opérateurs privés en matière d’implantation de guichets fonciers communaux,…).
• Fonction de gestion des domaines de l’Etat, public et privé (+ gestion du patrimoine de l’Etat ?)
• Fonction de conception et d’actualisation de la réglementation foncière et domaniale
• Réalisation d’opérations cadastrales ponctuelles, en régie ou contractualisées auprès de géomètres libres-assermentés, programmées en priorité vers les centres urbains et les terrains intéressant les entreprises : zones d’investissement, réserves,…

Restructuration en conséquence :

• Rajeunissement des effectifs, incitations au départ, à la création de cabinets et de bureaux d’études
• Recyclage et formation continue
• Mise à jour des formations des inspecteurs des Domaines et des géomètres / topographes

Ce transfert de compétences aux communes pour la gestion de la propriété privée non titrée doit être bien compris et accepté par les agents de la DDSF. Cette nouvelle répartition de compétences permet de désengorger les services fonciers et s’avère une condition indispensable à l’amélioration de leur performance et à la qualité de leur service dans le cadre des 6 fonctions précédemment citées. L’idée est bien de réduire les espaces de compétence des services fonciers pour leur permettre d’être plus efficaces sur les fonctions régaliennes.

C’est ce scénario qui pourrait faire l’objet d’un appui financier par combinaison de subventions entre, d’une part, la DCEM pour la modernisation des services fonciers de Fénérive-Est et du Sud-Est et l’acquisition des investissements initiaux nécessaires à la création de guichets fonciers, et d’autre part, PPRR / Fida et Icco pour un appui-conseil sur 24 à 36 mois des guichets fonciers et des services fonciers régionaux.

 

Indications pour le schéma directeur de modernisation des services fonciers et pour l’expertise complémentaire supportée par le MCA

La viabilité économique du scénario de « modernisation complète », préconisé par Eurata, reste largement improbable. Les marchés de modernisation des services fonciers ne peuvent donc être engagés tant que n’est pas arrêtée une stratégie qui présente un niveau de fonctionnement supportable par l’Etat et les usagers et qui assure la pérennité d’un service public fiable.

L’expertise complémentaire prévue par le MCA doit permettre :

• d’ajuster le niveau de modernisation des services fonciers aux contraintes budgétaires nationales et aux capacités économiques des usagers, en étudiant la viabilité du scénario 3 ;
• d’élaborer un schéma directeur de modernisation, utilisable à l’échelle nationale, tenant compte des évolutions de la politique foncière vers une compétence des communes en matière de gestion de la propriété privée non titrée. Il s’agit bien de concevoir un « couple » répartissant les compétences respectives et les liens institutionnels des guichets fonciers et des services fonciers ;
• de formuler les opérations de modernisation dans les régions d’intervention du MCA, en tenant compte des spécificités régionales.
  

 Etude de faisabilité de la contractualisation des opérations de modernisation des services fonciers régionaux de la Côte Est